独家深度 | 首批光伏扶贫项目发布,但不容忽视的争议该如何解决?

发布日期:2016-11-01    编辑:

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       10月17日是“国际消贫日”,同时也是我国国家“扶贫日”。今年“扶贫日”当天,国家能源局、国务院扶贫办两部委联合下发了《关于下达第一批光伏扶贫项目的通知》,国内光伏电站扶贫项目迎来政策春风。

        光伏遇到了扶贫,双方似乎都从对方的身上看到了希望。但是一番接触下来,地方政府、企业和贫困户已然搅成一堆乱麻。若想要让各方都得到好处,光伏扶贫这个“蹩脚”的组合还有不小的争议。

        金寨县位于安徽西部,地处安徽、湖北和河南三省的交界地带。这里曾经是著名的“三不管”地区。汹涌的革命浪潮时代,让这里走出了一批革命元勋。现在这里是响当当的“将军县”,从这里走出去的少将以上军衔的将军竟有59位。然而,岁月蹉跎,如今将军们已经远去,贫困却还困扰着这片土地上生活的人们。

        今年4月,习近平总书记考察了金寨县,祭奠将军是一方面,另一方面也十分关心金寨的扶贫工作。在报道中,可以看到这样的照片,贫困户的院子里,习近平和贫困户亲切的握手,身后是两块一人多高的光伏电池板。在视察金寨扶贫情况时,习近平也询问了光伏发电扶贫的情况,光伏扶贫已然成为多种扶贫方式中重要的一部分。

        金寨是最早进行光伏扶贫的地区,金寨在光伏扶贫上的发展也积累了许多经验和教训,是光伏扶贫的先行者。

        进入2016年,为了兑现2020年实现脱贫的承诺,扶贫工作进入大规模发展的阶段。一时之间,IPO扶贫、电商扶贫等等新名词如雨后春笋般涌现出来。光伏扶贫就是在这样的大背景下,走到了历史舞台的最前沿。

        中国扶贫志愿服务促进会的王家华副会长对记者表示,国务院扶贫办委托促进会从事十大精准扶贫工作的具体对接服务工作,光伏扶贫首当其冲。从规划来看,光伏扶贫将会撬动15-20GW的规模,带动200-300万贫困人口脱贫。

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        诚然,在扶贫工作提上日程的同时,光伏行业的风向也在悄然发生着变化,光伏扶贫出现的频率越来越高,有关光伏扶贫的讨论也是甚嚣尘上。

        对光伏行业来说,2016年堪称变局之年。630之后,大项目越来越少,领跑者计划竞争激烈。大家的目光越来越多的投向分布式光伏和光伏扶贫项目。而且光伏扶贫在政策上要优于分布式光伏的项目,从光伏的角度来看,光伏扶贫是具有一定吸引力的。

        但是从目前的情况来看,光伏扶贫发展模棱两可,在开展过程中遇到了许多的问题:政策不够详实,整体规划不够明晰,资金来源不确定,光伏电站质量怎样保证和贫困户收益怎么保障等等。

        光伏能为扶贫做多大贡献?扶贫又能为光伏行业带来多少好处?国家和地方政府又应该做些什么让光伏企业真正愿意进入这个市场?这些问题颇具争议。带着这些问题,《能源》杂志九月份走访了光伏行业的大小企业,并与扶贫领域的专业人士进行深度的交流,力图还原一个当下最真实的光伏扶贫。

 

 

户用光伏的尴尬

 

 

        群山环绕的金寨全军村散发着浓郁的自然气息,贫困户陈楼之站在自家光伏板前面,虽然并不知道这个蓝色的板子是如何工作,但她知道,这块比床大不了多少的板子每年可以给她带来上千元的收入。这是一套户用的光伏系统,所发的电用来帮助贫困户脱贫。

        事实上,光伏扶贫的类型有四种,户用、村级、农业大棚和地面电站,在金寨你几乎可以看到你想看到的所有光伏扶贫类型。

        金寨早在2013年就开始光伏扶贫。几年以来,金寨的光伏扶贫过程经过了几个阶段,户用、村级或者是地面电站,金寨可以说是光伏扶贫一个鲜活的样本。

        航禹能源有限公司执行董事丁文磊在接受《能源》记者采访时评论说:“从2013年到2014年,金寨最开始做了一万多户的户用光伏系统,这相当于第一阶段。从2014年到2015年,进入第二阶段,开始做村级电站。由于金寨地广人稀,发展了一批的村级电站,2015年到2016年,演化至第三阶段的集中式电站,像之前的200MW的项目。”

        就在6月份,金寨人民政府发布《金寨县光伏发电精准脱贫实施方案》,方案明确建设20万千瓦地面光伏扶贫电站;发展分布式(联户型)光伏扶贫电站。23个乡镇,每个站址建设规模200千瓦-600千瓦,累计1.5万千瓦;扩容村级光伏扶贫电站,将218个行政村60千瓦光伏电站扩容到100千瓦。

        金寨的光伏扶贫发展很丰富,一路走下来,各种类型都存在。户用系统真正扶贫到户,村级电站扶贫到村。然而,这两种分散的电站方式中,运维是一个难题。谁来运维?怎么运维?是设备厂家?还是相关的扶贫村自己组建运维队伍或者贫困户来负责?如果大面积推广这两种模式,这是绕不过去的问题。

        如果是采用集中地面电站的类型,那么运维会容易得到保证。但是由于收益更多的是投资企业,最终的收益能否真正服务于扶贫,能否做到精准扶贫就成了一个问题。

 

        “户用光伏扶贫电站有很大的局限性,光伏电站是25年收益,但是目前真正贫困户的房屋及屋顶结构状况都很差,难以保障光伏电站25年正常运行。不论哪种模式,扶贫电站的质量是关键。”九州方园新能源副总经理梁灿谈及光伏扶贫类型时说。在采访中,许多企业都深有感受,在实际操作中,户用扶贫项目的确存在各种各样的阻力。

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        对于光伏怎样扶贫,梁灿还向记者介绍说:“我们正在做的一个扶贫项目有采用一种非属地扶贫新形式,项目在湖北省红花套镇大溪村,规模为800KW。扶贫电站没有在贫困户家里,也没有在村子里建设,而是建在镇上的企业土老憨集团的工厂屋顶上。”这种形式不需要考虑土地的问题,可以使电站的收益最大化。采用合同能源管理模式,电站发电可以供企业使用,不是像村级电站一样全部上网。工业用电的价格比光伏上网价格高,扶贫电站的收益也就相应的扩大,贫困户可以获得更大的收益。

        天合光能光伏扶贫办公室吴文泉认为,户用小型电站小而分散,施工、维护相对困难,且贫困户屋顶结构、承载力、寿命等很难得到保证,还有使用安全等因素的影响。天合光能相对更加倾向于村集体和集中式地面电站。相对于户用电站,村集体和集中式电站的优势是,相对集中,单瓦系统成本较低,便于建设管理和运维,收益更高,更能保障贫困的长期稳定收益,当然相应的缺点就是对土地资源以及电网接入硬件条件有一定要求(特别是大型地面集中式电站)。

        不难看出,现在户用的光伏扶贫模式并不受企业欢迎。从企业和扶贫的实际情况来看,村级电站越来越得到认可,而且现在国家方面正主推这种形式的扶贫。

        “目前总体的政策趋向是支持以村级电站为主要建设模式,来布局‘十三五’光伏扶贫工作。同时,原则上对各省报送上来的村级电站计划不设指标的限制。”国务院扶贫办开发指导司副司长许健民曾公开表示。

        据彭博新能源财经统计追踪,现在全国光伏扶贫的项目规模累计大概有300MW的规模,而且其中80%都是以集中电站的形式在做。虽然目前集中电站占了光伏扶贫装机的80%以上,但国家最希望推动的还是村级电站。至于利用农业大棚和荒山荒地建设的电站的形式,涉及农业、土地等问题,最后能否跨上这个大的台阶还有待考量。

        “村级电站对于农村电网来说可能是一个挑战,如果大面积推广村级电站,又涉及农网改造的问题,两者能不能配合好也是一个问题。相比之下,集中电站体量虽然也大,但选址不一定会在贫困村当地,有可能会在土地条件允许、接入条件更好的地方。”彭博新能源财经分析师刘雨菁告诉记者。

        户用是最精准的扶贫类型,但是因为操作困难,发展受到很大的阻力,村级电站甚至是地面电站趋势明显。但是不论光伏扶贫怎么走样,所有的光伏扶贫都面临着钱的问题,资金的来源和将来的收益也很大程度上决定着光伏扶贫的走向。

钱从哪里来?

        “济南市是政府百分之百投资建设村级电站。”丁文磊全程参与了济南市光伏扶贫的方案起草和执行过程。泉城济南将采用EPC总承包方式进行建设,市财政在2016年、2017年和2018年分期拨付建设资金和相应的利息。

        然而,并不是所有的地方都是如此,云南和江苏采取的是扶贫资金+农户银行贷款的模式,贵州是扶贫资金+企业垫付,安徽是扶贫资金+地方投资公司垫付……但是,因为回款太慢、收益很低,银行对这类项目的放贷很不感冒,实际操作中手续繁杂,垫付则间接增加了企业和公司的运营压力。

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        光伏扶贫的本质就是国家将资金和政策转移到光伏行业,企业通过建设项目既实现自己的获利,又能帮助扶贫。最核心的,也是企业最关心的问题就是——钱从哪里来的问题?

        天合光能的销售总监曾义告诉记者:“有几个途径,首先是国家的扶贫基金,政府投一部分钱,企业少投入一些,这样政府投入的钱就转移到了贫困户的手中。再就是扶贫项目的低息贷款,国家有大量用于扶贫的低息贷款,企业应该享受这一部分的政策,本来的利率是6%,低息贷款可以是2%或3%,中间多出来的资金利息作为贫困户的收益。”

        企业为什么愿意做光伏扶贫?这建立在政府把并网、用地等棘手问题问题处理好的基础上,这样就间接节省了企业项目建设的成本。资金的来源问题,可以是上述某一种方式,也可以是几种形式的组合,把产生的价值转移给农民。

        虽然国家和地方政府给予较大额度的配套建设资金支持,但是中央的一些政策恐难以兑现,在部分地区地方政府资金缺口较大。银行方面的贷款力度和优惠幅度也并不能够完全及时到位,将造成部分区域融资成本较高,或由于资金缺乏,或者进度缓慢,或者转接企业,要求垫资,进一步加大了扶贫企业的负担,从而影响到扶贫电站自身的建设。

        以山西省为例,2015年试点,山西省一个100KW村级电站,平均投资80万元,省里计划安排50万元,有30万元资金缺口,需要自行解决。当地政府,多数是采取企业垫资的方式。如临汾市组织每个参与地面集中电站建设的竞标企业,建设1个试点村100千瓦光伏电站并补足资金缺口;而浑源县10个试点村光伏电站建设缺口资金,全部由建设企业进行垫资。

        吴文泉告诉记者,光伏扶贫政策的有效性取决于融资渠道与融资成本,三种类型:户用、村级、大型地面光伏扶贫项目都面临融资困难的首要问题,低融资成本是光伏扶贫项目执行的前提要件。

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        国开行、农发行作为五部委联合发文《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》对口政策融资行,制定的实施细则过于严苛、并未履行政策行的基本职能。如《中国农业发展银行光伏扶贫贷款管理办法(试行)》中将民企及混改企业作为最末序列,与中央财政部的PPP政策精神背道而驰,提高并增加了社会资本参与扶贫的门槛和成本。

        地方政府高负债下的信用度下降,与低利息融资政府担保的政策顶层设计“悖论”。一、市县政府因高负债无法担保、地方政府筹措资金“过桥抽回”“空手套”的诉求,与政策银行低息贷款担保的实际冲突。二、部分地方政府“空手套”将光伏扶贫项目视为“唐僧肉”,因县财政负债赤字巨额、无投入意向或拟“过桥抽回”,让企业“背靠背”担保15%贴息。

        不仅资金方面存在问题,还有补贴方面的问题。国家承诺补贴不拖欠是否真的可以做到?地面电站、分布式电站的补贴拖欠情况让人不得不有此一问,而且这么多的大型集中电站如果用于扶贫,是否能够做到不限电。

        由于资金的问题,光伏扶贫在开始发展的时候就和地方小企业走到了一起,由此造成的低价竞标和质量问题使光伏扶贫更加混乱。

小企业的盛宴

        2016年的洪水来得异常凶猛。全国300多条河流发生超警洪水,150个县(市)降水量突破历史同期极值。恶劣的天气不仅给城市中的市民带来出行的麻烦,也给贫困地区的人们造成了困扰。今年多次台风与洪水过后,出现不少的光伏扶贫电站,因质量问题而故障与损坏,给贫困户和扶贫工作造成了巨大损失。

        吴文泉对《能源》记者表示:“光伏扶贫是一个可以持续25年以上的扶贫项目,但在实际扶贫项目招标、建设、运行过程中,由于缺乏对电站系统与产品的品质技术要求、有效检测监督手段以及事后的惩罚措施等,也就无法避免出现少数光伏扶贫项目非正常的低价中标、以次充好的情况。”比如,选用低效率(或次品)组件,选用没有质量保证的设备,采购劣质支架和电缆等,或者分包给没有资质的企业进行施工等。

        2015年,全国平均单个户用光伏售价基本在9-11元/瓦,最低的也不会低于8元/瓦,但是却出现了每瓦6元左右的竞标报价,今年还有5元左右的报价。如果用的是比较好的设备,价格不可能这么低,这样就会使质量和稳定性很难得到保证。“这些企业只是想通过这一个项目赚一笔钱,并不关心今后几十年的情况。”

        如此扶贫,虽然不像2009年的“金太阳工程”一样是事前补贴,但同样的利用政策使用劣质产品达到逐利的目的,其结果同样恶劣。

        八月份,山东省德州市经济开发区举行了一次特别的光伏扶贫招标会。据报道,此次招标的要求与以往大有不同。一般的招标比拼电站造价权重超过50%,而此次招标在电站扶贫收益上占到50%;以往电站建成验收后政府会支付90%-95%的款项,其余在一年后的保修期结束后付清;而此次招标要求分期分段结款,项目运营期中中标人自行运营,自负盈亏。

        德州市在招标上的“创新”可以说是迫不得已,一定程度上杜绝了容易出现质量问题的低价中标现象,以光伏扶贫项目的最终受益作为竞标内容。问题在于,虽然可以让没有实力的地方小企业望而却步,但是对于中标建设和运营项目的企业来说,分期付款,收益率的提高都将是一个很大的挑战。

        作为一个由地方县市级政府主导的行为,地方企业会有一定的优势,这个与扶贫工作长期化本地化也有关系。县级行政协调权力与牵引光伏扶贫能力不匹配,如果想要规范发展,或需上升至市级统筹协调。只有这样,才能尽可能避免地方上对于小企业的保护,让光伏扶贫项目的招标和建设更加规范。

 

        从国家文件来看,光伏扶贫未来几年的规模并不小。2015年12月,国家能源局发布《太阳能利用十三五发展规划征求意见稿》,指出“十三五”时期,我国光伏扶贫工程总规模将达15GW。除了地面扶贫项目总规模为10GW左右,分布式光伏扶贫规模也将达到5GW。

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        但是,光伏电站的检测是一个新兴事物、更是一个高科技的应用,需要相应的专业机构,帮助政策进行有效的检测和监督,以保障其质量。质量是可控的,关键是需要一个严格的标准来控制。
        光伏扶贫其实是今年才开始做,之前都没有人愿意做,或者说都是些小企业在做。但是随着2016年光伏扶贫的升温,大企业在竞争领跑者和布局分布式之外,也开始关注光伏扶贫。只是,大企业想要在光伏扶贫领域开疆辟土会那么容易吗?
大企业的算盘
        七月底,在中国光伏协会召开的“2016年上半年光伏产业发展回顾与下半年展望会”上,中国扶贫志愿服务促进会的副会长王家华讲道:“在我们掌握的名单中,几乎看不到大企业的身影。地方对接、土地等问题固然存在,但是扶贫关乎20年的收益问题,如果没有有实力的企业进入扶贫领域,会出现光伏产品质量问题和贫困人口收入可持续性问题。”
        九月份,森源电气、爱康科技、隆基股份、猛狮科技等公司均与地方政府达成光伏扶贫意向或协议,将获得超过20年的运维收入,成为企业运营新的增长点。
        可以看出,大企业对于光伏扶贫项目并不排斥,更多的考虑是项目能否让企业真正获利。如果市场足够好,国家各方面的政策条件细致可行,大企业为什么不做呢?
        “扶贫项目的规模小,而且很分散,花大精力不如做大的电站,大企业的参与程度小。但是现在大家已经开始关注光伏扶贫这一块的市场,因为地面电站越来越难做,而且领跑者竞争也很激烈。”梁灿告诉记者。
        同样是在7月底光伏协会的展望会上,水电水利规划设计总院新能源部副主任王霁雪表示,光伏扶贫从2013年左右正式启动以来,规模并不大,最大的一批可能在今年的下半年放出来,而且是以几个GW的量来考虑这件事情。如果按照这个判断进行展望的话,光伏扶贫项目也会在今年年底出现井喷。
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        据王霁雪介绍,统计11个省区申报项目的规模已经超过15GW,其中85%左右是集中电站,14%左右是户用系统和村级电站,具体分布情况在省与省之间有所不同。根据水规总院和国务院扶贫办、国家电网、南方电网各方面对接的情况,如果下半年牌子发放及时,为了完成相关的要求和任务,光伏扶贫方面的项目具备一定的体量。
        但是怎样才能让大企业愿意参与光伏扶贫的项目呢?曾义告诉记者说:“光伏扶贫目前的难点在于如何平衡地方政府和投资机构、企业、老百姓之间的关系。企业自己的利益怎么保证?不能单纯的要求企业让利。”
        而且,具体实施的过程也存在问题。扶贫的项目都非常小,分到每个县大企业是不是能执行?过于分散大企业不能参与,都是一些小企业,质量就容易得不到保证。应该是在一个相对大的范围内操作,统一把方案、技术标准做好,然后统一进行招标。在后期长时间的运维和管理上,形成一定的规模后,大企业更容易介入和开展工作。
       “光伏是很专业的行业,县一级没有专业的技术能力来组织检查实施,还是需要有一定的规模,相对集中,让专业化的有实力的公司能够愿意进来。”曾义表示说。
        近期,光伏扶贫联盟正在筹备成立中,其目的自然也是希望能够让大企业参与进来,所有的企业进行合作。对于招标的方式、参与的主体、项目的建设和运营模式,光伏扶贫亟需一个明确的标准和体系。
        光伏和扶贫的结合显然还不够流畅,多数情况下是一个蹩脚的组合,光伏想从扶贫项目上获利存在许多障碍,而扶贫想通过光伏实现脱贫也需要更加强大的光伏力量接入。

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